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第四章劳动纪律涉及到的宪法条款是第53条。[11] 参见邵六益：《论劳动法作为特别公法》，未刊稿。

但是在新破产法那里，劳动者不再是主人翁，而变成了受害者的形象，劳动者是消极的、需要谋生的、无权的，这些就将劳动者塑造成了一种受害者，尽管这种受害者形象在宪法中没有直接规定。[⑤] 参见邵六益：《民法典编纂的政法叙事》，《地方立法研究》2019年第5期。[①]回到中国的语境中，重提拉德布鲁赫的上述判断具有现实的必要性，因为中国的劳动法学界似乎存在着非常强的私法化的倾向，[②]我们虽然不能说学术界的这种倾向导致了现实问题，但是至少可以说这种私法化倾向部分地影响了我们对现实中问题的回应方式。他对宪法资源的调用不仅仅是对根据宪法，制定本法所进行的解读，也试图超越劳动与宪法这种简单关联的分析模式，而是深入到劳动法具体问题之中，在条分缕析的基础上引导读者自觉进入到宪法的高度，他将这一理论进路概括为劳动宪法研究。笔者曾发现，法官就根本不会回答主人翁的诉求——即便劳动者明确如此主张。

在劳动法的主流教材中，除了基础理论外，一般包括了劳动关系（涉及集体合同、职工民主管理）、劳动基准（涉及工资，即按劳分配）、劳动保障（涉及失业、职工福利等）、劳动执法等问题。如果按照私法逻辑去解决劳动争议，必定带来结果上的巨大不公平。如此一来，自然要求加强国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导，上级监察委员会对下级监察委员会的领导。

……在监察法中确立这样的监察机关上下级领导关系，有利于各级监察委员会在实际工作中减少或排除各种干扰，依法行使职权。在监察立法工作层面，法律优越原则之适用的一个前置问题是: 监察机关有权制定法吗？它与全国人大及其常委会制定的法律处于何种关系？我们看到，2018年3月以来，中央纪委国家监委以国监发名义连续制定并印发了多种规范性文件，然而，目前我国《宪法》和《立法法》并没有关于监察法规的明确规定，故而学界对此争议颇大。在监察立法工作中，要严格区分法律特别保留事项、法律相对保留事项和非法律保留事项。首先，关注合署办公体制对监察权运行的影响，意识到仅依靠国家法律控制监察权具有不可避免的局限性，继而认知到党内法规与国家法律在驯化监察权时所分别具有的功能。

请问法律保留原则对监察立法具体提出了怎样的要求呢? 秦：法律保留原则在监察立法工作中，主要表现为监察法规与监察法律之间的界限问题。反向观之，若不赋予国家监察委员会以监察法规制定权，这既与国家监察委员会的宪制地位不符，也使因监察法本身制定的简约带来的具体因应性的不足无法及时解决，同时还造成将一切监察活动纳入法治化轨道的目标难以完全落地，不利于全国监察机关集中统一领导、统一工作步调、统一依法履职。

《监察法》的配套立法问题需要慎重研究，至少有以下问题应予以解决：一是配套立法的表现形式。职业伦理，即监察伦理，是指从事某一种行业的人员在长期的实践和环境中，通过市场调节和行业的自律，通过社会舆论、习俗、习惯和内心的信念形成的具有稳定性的一系列行为规范和道德要求。按照《中华人民共和国代表法》的规定，人大代表不仅享有法律上的权利、义务，而且因其人民利益代表者、人民意志的委托者的角色，对代表履职不当的追究，一般采取罢免、停止执行代表职务、责令辞职等政治问责方式。第二，参考《立法法》第9 条但书条款列举的除外事项，即有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，前述10 类事项中至少第四类、第五类和第九类等共3 类事项，应当纳入绝对保留范畴。

根据《宪法》有关民主集中制原则和监察委员会的规定，监察机关与权力机关在宪法上的关系至少有以下三层涵义：其一，权力机关的宪法地位高于监察机关。非常感谢您能够接受我的采访。根据我国现行《宪法》和《监察法》的规定，上下级监察机关间的领导体制是领导与被领导的关系。习近平总书记指出，按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实现人民代表大会统一行使国家权力。

这个框架也成为我们理解宪法工程尤其是宪法设计的重要基础。比较可行的解决方案是：明确前述文件之性质乃是国家监委制定的监察法规，同时厘清监察法规、监察解释之关系（前者指国家监委在监察权限范围内执行、补充或者创制一般性规范，后者则指国家监委在监察工作中作出的针对具体应用既有法律事项的解释），由此形成（宪法→）监察法律→立法解释→监察法规→监察解释（→监察内部规范性文件）的国家监察规范体系。

对于这个问题，您是如何看的呢？如何对监察机关的权力进行监督呢? 秦：国家监察法设计的对监察权行使的监督制约制度虽然强调了内外结合的总体监督，但更偏向于内部的控制监督，因此监察领导体制尤其是决策体制是否科学，内部工作机制是否完善，将决定监察机关内部监督制度运行的成败。第二，这符合监察机关的宪法地位和本次修宪意图，有助于实现监察一体化的组织目标和全国一盘棋的改革目标，亦有助于监察机关落实宪法地位、构建现实权威，进而构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。

由此，我们必须要追问，谁来监督监察机关。（2）对于法律相对保留的事项，监察机关除了可以在职权范围内制定执行性规范外，还可以依据合法授权制定创制性规范和补充性规范。这有利于实现严格程序控制、理顺效力位阶、厘清规范内容等目标。第一，所谓无权制定监察规章，包含了两重意思: 一方面，省级监察机关本身不具有自行立法之宪制职权。（八）违反规定限制他人出境，或者不按规定解除出境限制的。监察机关缘何采用领导与被领导的领导体制，在很大程度上是由国家监察体制改革的目标所决定的，即改革的根本目的就是加强党对反腐败工作的统一领导。

2018 年3 月以来，中央纪委国家监委连续制定并印发了多种规范性文件。推行国家监察体制改革，未来所设计的国家权力就区分为四大类别，分别是立法、行政、司法和监察，这里的监察权或许是一种混合型的权力，既包括了代表制民主下的代表责任（传统的议会监督权），又掌握了一定的行政调查处置权，甚至包括了一定的司法性权力。

本条是对监察人员能力素质的总体要求，也是对其监察职业伦理的具体规定，还是未来构建具体监察官制度的指导性原则。同时，监察委员会并非司法机关，监察权的运行状态基本上是行政性的而非司法性的，故而在组织体系上更强调上下级监察机关之间的服从性，也就是领导与被领导的关系。

夏：依法规监察是一项十分重要的原则，要求在作出减损权利或预设义务的具体监察行为时，必须以明确的行为规范为依据，至于组织规范推导的授权则不足为据。再如监察委员会不如其他国家机关那般设置党组，这是因为在合署办公的体制下，监察委员会本质上就是党的工作机构。

本条对道德教育的强调，是要重视发挥道德教化作用，把法律和道德的力量结合起来，把自律和他律紧密结合起来，从而提高监察人员的道德操守。其三，监察机关对权力机关负责，权力机关监督监察机关。结合国家公权自行扩张的天然属性、国家监察权的中央事权属性、监察一体化的组织目标和全国一盘棋的改革目标、同级党政机关相对于本级监察机关的优势地位、反腐地域差异的实际程度以及监察活动的实践需求等多重因素，省级监察机关制定法规规章不仅与监察改革初衷不符，亦有违监察法治原理，甚或导致各个省份在监察工作上各自为政、自行其是的尴尬局面。其次，考察并检视实践中纪法贯通的实现方式，探讨如何从立法、组织和程序等方面更为科学有效地实现纪法贯通。

（3）对于非法律保留的事项，由于我国宪法并未采纳法律的法规创造力原则，故而如果有关事项属于监察机关的职权范围之内，其可以在该范围内制定执行性规范、补充性规范和创制性规范。再次，探讨纪检监察领域的党内法规与国家法律如何实现双向衔接，例如今后制定《中国共产党纪律检查委员会工作条例》时，应在纪检工作和监察工作的共通问题上与《监察法》保持一致。

中南财经政法大学徐汉明教授着眼于机构与职能整合的改革思路，认为国家监察体制改革本质上是既有政治资源的再整合、再分配，由此使监察权呈现为一种复合性权力的样态。又如，《监察法》第56条规定：监察人员必须遵守宪法和法律，忠于职守，秉公执法，清正廉洁，保守秘密。

所以，监察权究竟是基于何种逻辑推演而出？又如何与权力划分理论进行协调？学者们在描述行政权的时候，总是试图调和民主制与集权制的逻辑，监察权的属性可否推及于此？在已经成熟的三种行使权力的机构之外架设国家监察机构，必须要从民主形式上进行整体考量，重新加以设计。其二，监察机关由权力机关产生，即监察委员会主任由本级人大选举，副主任和委员则由本级人大常委会任免，对此《宪法》和《监察法》皆有着较为详细的规定。

能否请您就依法规监察原则谈一谈? 秦：正如你所说，所谓依法规监察，一方面，要求在作出减损权利或预设义务的具体监察行为时，必须以明确的行为规范为依据，至于组织规范推导的授权则不足为据; 另一方面，并非任何监察领域之规范性文件皆可作为前述法律依据，得为此法律依据者必须是法规（一般性规范）。法律优越原则决定了任何事项只要存在法律，有关监察活动即只得严格依照法律规定而不得抵触之。不过尚需说明的是，此处的执法部门指向为何，可能还涉及对上述《宪法》和法律条文的解释和理解。四是建议授予国家监察委员会制定监察法规的权力。

对于这三个原则的具体指向，可否请您介绍一下? 秦：所谓法律优越，旨在确认法律与监察活动的上下位关系，保证立法权相对于监察权的优越地位，其基本含义是不抵触。监察法规之存在本身具备宪制合理性。

为此，《宪法修正案》第46条和第51条删去了国务院领导和管理行政监察工作，以及县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内行政监察工作的规定。实践中对此已有颇多行之有效的经验，但通常是对执纪与执法的联系关注有余，而对二者的区分则缺乏足够的重视。

……国家监察委员会在全国监察体系中处于最高地位，主管全国的监察工作，率领并引导所属内设机构及地方各级监察委员会的工作，一切监察机关都必须服从它的领导。比如，《监察法》第6条规定：国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败。

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